Autor: Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti regulatrone reforme
Vranje - Vlada Republike Srbije je krajem marta 2026, na javnosti neprimetan način, ukinula transparentnost procesa izrade i usvajanja zakona, uredbi, strategija i programa, piše Forbes Srbija. To je učinila izmenama Uredbe o analizi efekata propisa i Uredbe o metodologiji izrade dokumenata javnih politika.
Istovremeno je ukinula i funkcionalan sistem interne kontrole, presudan za dokazivanje političke odgovornosti ministara za predlaganje, a Vlade i Narodne Skupštine za usvajanje loših propisa i nesprovodivih strategija i programa.
Uspostavljanje pomenutog sistema interne kontrole propisa je otpočelo davne 2003 godine.
Završilo se 2018. usvajanjem Zakona o planskom sistemu Republike Srbije, kada je kontrola proširena i na planiranje javnih politika.
Reč je o obavezi sprovođenja analize efekata tokom izrade zakona, uredbi, pravilnika (RIA – Regulatory impact assessments) i analize efekata tokom planiranja javnih politika, tj. strategija i programa (PIA – Policy impact assessments).
Taj sistem uključuje i obaveznu kontrolu izveštaja o sprovedenoj RIA/PIA, koje su ministarstva dužna da podnose na mišljenje stručnom telu Vlade – Republičkom sekretarijatu za javne politike (RSJP).
Očigledno je da Vlada nije želela da svoje obaveze ukine bahato tj. „na velika zvona“, tako što bi predložila ukidanje Zakon o planskom sistemu. Ona se potrudila da izmene pomenute uredbe prođu bez ikakvog publiciteta.
Mišljenja RSJP su bila bitna jer su uspostavljala sistem odgovornosti
Sistemski gledano, kontrolni mehanizam pred Republičkim sekretarijatom za javne politike (RSJP) je usmeravao ministarstva da ozbiljnije pristupaju izradi propisa i osmišljavanju javnih politika. Ministri, kao i njihovi saradnici i konsultanti su znali da će na kraju tog procesa morati proći tu kontrolu. Reč je o kontroli sprovođenja tehnike planiranja i izrade propisa, koja je precizno uređena Zakonom o planskom sistemu i pomenutim uredbama. Ona podrazumeva pravilno definisanje ciljeva, analizu opcija za rešavanje problema, definisanje indikatora za postizanje ciljeva i sl. Ministarstva su čak počela da uključuju u radne grupe predstavnike RSJP, kako bi im oni pomogli da pravilno sprovedu analizu efekata.
Pravno gledano, usvajanje propisa i dokumenata javnih politika suprotno negativnom mišljenju RSJP, odnosno mimo rezervi iznetih u „uslovno pozitivnom mišljenju“, otvaralo je mogućnost političke, pa nekada i krivične odgovornosti za štetne i koruptivne propise i javne politike. Naime, ministri koji bi glasali za takav predlog ne bi se naknadno mogli pozivati na neznanje (nehat). Naročito bi bio odgovoran upravo ministar koji je predlagač. Ako predlože, odnosno usvoje neko rešenje, a u mišljenju im je predočeno da efekti takvog rešenja mogu biti štetni ili da nisu analizirali predloženu opciju, onda oni postaju odgovorni ako to rešenje prouzrokuje štetu državi, građanima ili privredi. Bili bi odgovorni uvek politički, a ponekad i krivično.
Odgovornost poslaničkih grupa
Ova mišljenja su od ključne važnosti za uspostavljanje odgovornosti ministara, naročito imajući u vidu njihovu sve češću nekompetentnost za portfelje koji su im dodeljeni. U praksi, čak i kompetentni ministri ne mogu poznavati sve oblasti za koje su nadležni, niti mogu sami analizirati sve propise koje predlažu. Zbog toga im je potrebno mišljenje kompetentnog RSJP.
Ovaj kontrolni sistem je imao efekat i na uspostavljanje političke odgovornosti poslaničkih grupa za zakone koje su glasali. Naime, propisana je obaveza da se mišljenja RSJP šalju kao obavezan prilog predlogu zakona. Ova praksa postoji još od 2004. godine, pa je još od tada čest slučaj bio da upravo opozicija napada Vladin predlog zakona argumentima iznetim u mišljenjima, tada Saveta za regulatornu reformu iz koga je nastao RSJP.
Zbog čega baš sada vlasti „gori pod nogama“ da ukine ovaj kontrolni mehanizam?
Izmena gore pomenutih uredbi je kulminacija degradacije pravnog poretka, koja je započeta usvajanjem tzv. lex specialisa „Beograd na vodi“. Ta degradacija je kontinuirana, a maksimalno je intenzivirana krajem prošle godine, usvajanjem bez sprovođenja konsultativnog procesa i javne rasprave i bez kontrole sprovođenja RIA dva skandalozna zakona:
1) Zakona o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima („Službeni glasnik RS“, broj 91 od 23. oktobra 2025) – tzv. novog Zakona o legalizaciji; i
2) Zakona o generalštabu („Službeni glasnik RS“, broj 96 od 7. novembra 2025).
Javnost je počela da se buni zbog takve prakse, pa se uskoro pribeglo „poslaničkom“ zakonu. Naime, da bi bio izbegnut navedeni kontrolni mehanizam RSJP i da se ne bi sprovodila javna rasprava, poslanik Mrdić je direktno podneo na usvajanje set kontraverznih pravosudnih zakona, kojim je značajno unazađena nezavisnost pravosuđa.
„Poslaničkom“ zakonu se pribeglo jer obaveza sprovođenja javne rasprave i kontrola analize efekata nažalost nije propisana za „poslaničke“ zakone. Međutim, Vlada ne može u budućnosti pribeći stalnoj praksi da preko poslanika predlaže baš sve zakone, pa se opredelila da sama ukine svoju obavezu da sprovodi analizu efekata i javnu raspravu, kao i kontrolu toga od strane RSJP.
Treba priznati da u sadašnoj konstelaciji vlasti Republički sekretarijat za javne politike (RSJP) i nije imao realnu mogućnost da se suprostavi svojoj marginalizaciji. Ta marginalizacija se ogledala u činjenici da mu ni ranije nisu dostavljani na mišljenje zakoni „od posebnog interesa“ za državni vrh. Kada je javnost počela zbog toga da se buni usledio je ovaj „šah-mat“ pravnom sistemu. Obaveza je ukinuta.
Nameće se pitanje: Koje to sve zakone, uredbe i pravilnike, kao i strategije i programe Vlada namerava da „pogura“ po hitnom postupku, ne želeći da vodi debatu o njihovoj opravdanosti?!
Šta nam sledi?
Samo par profesionalaca, koji su učestvovali u uspostavljanju gore pomenutog kontrolnog sistema je svesno verovatnih posledica ovog manevra državnog vrha. Manevra opasnog za sve nas koji smo građani Srbije.
Nadam se da je ukidanje obaveza ministarstava, propisanih Zakonom o planskom sistemu, posledica procene nekompetentnosti preostalog kadra u ministarstvima da se nose sa tim obavezama.
Plašim se da je motiv u želji vlasti da se abolira od svake odgovornosti za moguću devastaciju pravnog sistema naše države. A devastacija je izvesna, ako je namera da se brojni propisi menjaju u cilju ukidanja kontrole i transparentnosti rada državnih organa.
Siguran sam da cilj izmena uredbi nije ubrzano pristupanje EU. Ovo iako bih se tome radovao, jer spadam u one koji smatraju da je Srbiji mesto u EU, ma koliko bili vidljivi problemi sa kojima se ta zajednica trenutno suočava.
Žalosno je to što smo se ovim izmenama dve uredbe od najnaprednije države u regionu po pitanju transparentnosti i inkluzivnosti regulatronog procesa, de facto vratili ravno u „mračne“ – devedesete godine prošlog veka. Da podsetim starije, a upoznam mlađe, to je bilo vreme kada je bilo zabranjeno javnosti prezentovati nacrte zakone, kada nije moglo da se pristupi podacima i aktima kompanija, finansijskim izveštajima, građevinskim i upotrebnim dozvolama i sl. A ako tu „zatvorenost podataka“ i odsustvo odgovornosti stavimo u kontekst bitno umanjene kompetentnosti kadrova javne uprave, sve negativne efekte je teško sagledati.
Zatvaranje baza podataka?
Nameće se pitanje: Da li nam nakon ovog predstoji zatvaranje podataka APR-a i RGZ-a?
Upravo su javno dostupni podaci iz registara koje vode te dve institucije otvorili sve aktuelne afere i zloupotrebe. Od onih u vezi sa privilegovanim privrednicima, netransparentno dodeljenim poslovima, sumnjivo stečenom imovinom, do onih u vezi sa nelegalnom gradnjom, puštanjem u funkciju objekata javne namene bez upotrebne dozvole i sl.
A ko i kako će u tom novom sistemu saznati da se neki od propisa koji uređuju transparentnost tih podataka menja? Ko će i kome prigovoriti ako se transparentnost i kontrola izmene tih propisa bude isključila, navodno zbog ubrzanja pristupanja EU?
Izmenama navedenih uredbi Vlada RS je de facto ukinula obaveze ministarstva:
Da sprovode analizu efekata ključnih mera javnih politika i odredbi zakona, uredbi i pravilnika, koji bitno utiču na interese građana i privrede (tokom izrade propisa i dokumenata javnih politika);
Da traže mišljenje Sekretarijata za javne politike Republike Srbije, u odnosu na te analize tj. mišljenje na kvalitet analize koja je sprovođena tokom izrade tih propisa i dokumenata javnih politika;
Da sprovode konsultativni proces (tokom izrade propisa i dokumenata javnih poilitika) sa građanima i privredom, na koje se ti propisi i mere javnih politika primenjuju, kao i konsultacije sa institucijama koje treba da ih sprovode. Naime, konsultativni proces je do sada bio obavezan deo regulatornog procesa i sprovodio se u cilju izrade PAMETNIH PROPISA (SMART REGULATIONS), od početa izrade procesa i završavao se javnom rasparavom pred usvajanja na Vladi.
Ponavljam da je taj sistem bio najnapredniji u regionu i da je 2018. perfektuiran usvajanjem Zakona o planskom sistemu Republike Srbije. To mi je poznato jer sam upravo ja od 2003. radio na uvođenju tog sistema u Srbiji. Finalni i ključni doprinos sam dao draftovanjem Zakona o planskom sistemu, zajedno sa još nekim stručnjacima u toj oblasti, među kojima je bila i koleginica Maja Šijan. Nju ovde pominjem iz pijeteta zbog doprinosa koji je dala toj bitnoj reformi, jer na žalost više nije sa nama.
Šta je Vlada tvrdila da čini
Kao osnovni razlog za izmenu uredbi je navedeno da one treba da se usklade sa Vodičem dobre regulatorne prakse EU (The better regulation guidelines – European Commission: Better regulation: guidelines and toolbox).
Međutim, u tom vodiču i dalje stoji da su ključni instrumenti za usvajanje dobrih-pametnih propisa upravo: širok konsultativni proces, analiza efekata i kontrola kvaliteta regulative pre nego što se oni usvoje. To znači da Evropska komisija u međuvremenu nije odustala od svojih preporuka, zbog kojih je u Srbiji još 2003. uveden ovaj sistem kontrole propisa, obaveznih konsultacija i transparentnosti u donošenju propisa.
Paradoks je da je izmene uredbi Vlada obrazložila potrebom za ubrzanjem procesa pristupanja Evropskoj uniji, koji nikada nije bio nižeg intenziteta u protekle dve ipo decenije. Naime, pod izgovorom potrebe ubrzanja ovog procesa, od obaveze sprovođenja analize efekata, kontrole te analize i sprovođenja konsultativnog procesa izuzela je sve propise i dokumente javnih politika koji se usvajaju u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Imajući u vidu da u tu kategoriju spadaju baš svi propisi i dokumenti javnih politika, jer svaki sadrži delove koji se preispituju u vezi sa tim procesom. To najbolje zna upravo ministarstvo nadležno za evropske integracije, koje je navodno i predložilo izmene uredbi, jer upravo ono izdaje mišljenja o usaglašenosti sa propisima i politikima EU, u rutinskoj proceduri.
Nezakonite izmene
Tako je Ministarstvo za evropske integracije uzurpiralo nadležnost Republičkog sekretarijata za javne politike (RSJP) da da konačnu ocenu o tome da li je za konkretan zakon, uredbu, pravilnik, strategiju ili program potrebno sprovesti analizu efekata, izraditi izveštaj o tome i poslati ga na kontrolu u RSJP, te da li je isti trebalo da prođe kroz konsultativni proces i javnu raspravu. Dovoljno je samo da izda mišljenje o tome da se tim propisom, odnosno dokumentom javne politike naš pravni sistem usvaja u tekućem procesu pristupanja EU. Time je to ministarstvo praktično izlobiralo ukidanje obaveza sprovođenja analize efekata tokom izrade propisa (RIA – Regulatory impact assessments) i analize efekata tokom planiranja javnih politika (PIA – Policy impact assessments) i obavezu sprovođenja konsultativnog procesa i javne rasprave, pozivajući se na smernice koje upravo insistiraju na praksi koja se izmenama uredbi ukida.
Reda radi da napomenem i da su izmene navedenih uredbi sprovedene nezakonito, jer su predložene od ministarstva za EU integracije, a po članu 51. stav 1. tačka 1) Zakona o planskom sistemu Republike Srbije predlagač takvih izmena je mogao biti isključivo Republički sekretarijat za javne politike (RSJP). Izmene su nezakonite i jer o njima nije sproveden konsultativni proces, niti analiza efekata propisa (AEP), što je bila obaveza po članu 41. Zakona o planskom sistemu , koji tu obavezu propisuje za sve propise kojima se bitno menja način ostvarivanja prava, obaveza i pravnih interesa fizičkih i pravnih lica. Ove izmene ozbiljno tangiraju interese građana, privrede i nevladinog sektora, jer će zbog njih mnogi zakoni, uredbe, pravilnici, programi i strategije biti donošeni neodgovorno (bez analize efekata) i netransparentno (bez konsultativnog procesa i javne rasprave), pa je AEP i konsultativni proces po Zakonu o planskom sistemu bio obavezan.
