Ispitivanje porekla imovine - šta će sve biti usvojeno

(tekst je izvorno objavljen na Peščaniku)

Predlog Zakona o ispitivanju porekla imovine i posebnom porezu će za koji dan doći na dnevni red skupštine.

Već se mogu naslutiti salve pohvala vlasti samoj sebi, na primer kako niko ranije nije imao hrabrosti da donese ovakav zakon, kako vlada pokazuje da ispunjava obećanja i da nema tolerancije u borbi protiv korupcije.

Neće izostati ni prozivke na račun onih malobrojnih pripadnika političkih garnitura od pre 2012. koji se nisu pridružili pobedničkom taboru, i kako upravo njihovu imovinu treba proveriti.

Prošla je bezmalo godina otkad sam na ovom mestu komentarisao prvi nacrt ovog zakona. Predlog koji je došao u Skupštinu nije razrešio nijedan od tada uočenih problema, a u pogledu najspornijeg pravnog pitanja – brisanja rokova zastarelosti – problem je čak i produbljen.

Oni koji javno ili nejavno komentarišu ovaj zakon i nameru njegovog donošenja zastupaju najčešće jedan od tri stava.

Prvi je da „od svega toga nema ništa“, odnosno da se zakon ne donosi da bi se primenio, već da bi poslužio kao ukras.

U prilog takvom viđenju stvari ide nekoliko činjenica – iako je donošenje ovog akta bilo planirano još u programu vlade iz 2016, on se donosi tek na samom kraju skupštinskog mandata.

Dovoljno da njime može da se maše tokom kampanje, i pre nego što problemi u primeni postanu vidljivi ili rezultati ispod očekivanih.

Snažnu potporu uverenju da zakon neće ništa promeniti daju i brojni istorijski argumenti – neslavna sudbina koju su imali Zakon o ispitivanju porekla imovine iz 1974. i 1982, Zakon o jednokratnom porezu na ekstra dohodak i ekstra imovinu stečene iskorišćavanjem posebnih pogodnosti iz 2001, kao i brojne najave unakrsne provere imovine i prihoda na osnovu važećeg Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, koje su se naročito često mogle čuti tokom 2002. i 2006 (posebna publikacija).

Javlja se i stav da će novi zakon poslužiti kao sredstvo odmazde, zarad političkih obračuna ili iz čisto lukrativnih motiva.

Najviše goriva za teorije zavere daju upravo predstavnici vlasti i njima bliski mediji, koji ne propuštaju priliku da u kontekstu donošenja ovog zakona pomenu to kako su firme bivšeg beogradskog gradonačelnika prihodovale 500 (kasnije korigovano na 619) miliona evra dok je on bio na vlasti.2

Argumenti koji se koriste kako bi se javnost ubedila da će zakon važiti jednako za sve su i dalje neuverljivi, kao što su bili i pre godinu dana.

Tako resorna ministarka ponavlja da će se zakon „odnositi apsolutno podjednako na sve građane“. Isti argument je već bio navođen u obrazloženju prvog nacrta: „Predložena zakonska rešenja se odnose na sve građane, čime se isključuje svaka eventualna selektivnost u njihovoj primeni“.

Isto kao što se i saobraćajni propisi odnose na sva vozila, pa neke koji voze prebrzo ili vidljivo dime saobraćajna policija zaustavi, a neke ne, tako i sama mogućnost da svako bude predmet provere očigledno nije zaštita od selektivnosti u situaciji kada je izvesno da neće baš svi biti kontrolisani.

Da ostavimo po strani skepticizam i sumnje u zloupotrebe i pogledamo šta su najvažnije promene koje bi ovaj zakon uneo u pravni sistem.

Obrazloženje predloga, isto kao i u slučaju nacrta iz marta prošle godine, ne sadrži uopšte informacije o tome zašto je predlagač smatrao da bi ovu materiju trebalo urediti kroz poseban zakon, a ne kroz eventualne dopune drugih propisa.

Zašto, na primer, nije dovoljno primeniti ili precizirati odredbe koje se odnose na mogućnost unakrsne provere imovine i prihoda radi utvrđivanja poreskih obveznika i u čemu bi se kontrola na osnovu novog zakona razlikovala u odnosu na kontrolu na osnovu postojećeg. Isto tako, obrazloženje je trebalo da se osvrne i na druge propise koji imaju slične mehanizme, poput praćenja imovine i prihoda javnih funkcionera (obaveza postoji od 2004) ili oduzimanja imovine u slučaju sumnje da je počinjeno neko od težih krivičnih dela (postoji od 2009).

Glavno pravno pitanje ovog zakona jeste retroaktivnost.

U prošlogodišnjem nacrtu je stajalo da će se „postupak imovine i posebnog poreza“ odnositi na period posle 1.1.2007.

Ova norma je kritikovana iz valjanih razloga – datum je odabran iz pravno irelevantnih razloga (navodno, od tog datuma Poreska uprava (PU) ima uredne evidencije o imovini), a na taj način bi izostala mogućnost da se oporezuje imovina stečena bez poznatog i zakonitog osnova u raznim tranzicionim prilikama tokom ranijih decenija.

Kao odgovor, Vlada je ukinula ovaj limit i učinila zakonski predlog još popularnijim u očima građana – nema vremenskog ograničenja, sve podleže ispitivanju!

Međutim, pravni problem postoji.

On je bio veliki i kada je rok bio postavljen na 1.1.2007, a sada je još veći.

Naime u opštem poreskom propisu, članu 114 Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, stoji da „pravo Poreske uprave na utvrđivanje i naplatu poreza i sporednih poreskih davanja zastareva za pet godina od dana kada je zastarelost počela da teče“ i da „zastarelost prava na utvrđivanje poreza i sporednih poreskih davanja počinje da teče prvog dana naredne godine od godine u kojoj je trebalo utvrditi porez, odnosno sporedno poresko davanje“. Poseban zakon, u članu 18. st. 1. bi ukinuo ovu zastarelost.

Zakonodavac to može da uradi, ali za ubuduće, tako što će na primer propisati da će imovina stečena na sumnjiv način 2020. moći da se proverava i 2050. S druge strane, isto ne važi i za prošlost – ukoliko je pravo države da utvrdi neki porez postojalo, pa je zastarelo, ono ne može nekom naknadnom intervencijom zakonodavca da „odstari“.

Kontraargument, koji se mogao čuti usmeno tokom javne rasprave, ali ga nema ni u obrazloženju predloga zakona, jeste tvrdnja da je ovde reč o drugoj vrsti poreza, da se oporezuje „imovina“, a ne neprijavljeni „prihodi“ koji su nastali u nekim „zastarelim“ godinama.

Ipak, veoma se lako može zaključiti da je, bez obzira na drugačiji naziv, predmet oporezivanja i ovde neprijavljeni prihod, ali ne ukupan, već samo onaj koji je i dalje materijalizovan u nekoj imovini sticaoca (nije u međuvremenu utrošen na neke usluge ili potrošna dobra).

Naime, imovina veće vrednosti (preko 150 hiljada evra stečenih tokom tri uzastopne godine) je samo polazna tačka za oporezivanje.

Vlasnik potom treba da dokaže da je tu imovinu dobio, kupio ili na drugi način zakonito stekao, ukazujući na izvore koji poreznicima nisu od ranije poznati.

Ako ni ti prihodi ne dosežu vrednost uvećane imovine, razlika se oporezuje.

Ukoliko ove dileme ne budu nedvosmisleno razrešene pre donošenja zakona, to bi moglo dovesti do najgorih mogućih posledica – da država nadoknađuje već naplaćeni poseban porez uz kamatu, a da se uloženi trud državnih organa i utrošak javnih resursa u vezi sa time pokaže kao uzaludan.

Iako je ovaj zakon godinama izričito najavljivan kao antikorupcijski, pa će ga takvim predstavljati i u Skupštini, treba istaći da on ne sadrži norme koje bi se posebno odnosile na osobe za koje bi se najpre moglo pomisliti da su uključene u korupciju – javne funkcionere i druga lica angažovana na poslovima u javnom sektoru.

Naime, kako je zapisano, odredbe se u jednakoj meri mogu primeniti na bilo kojeg građanina Srbije.

U praksi bi možda najčešće pod udar provera mogli da dođu ljudi koji se bave aktivnostima koje podrazumevaju neregistrovani gotovinski promet, kroz razne vrste sive i crne ekonomije, na primer krijumčari.

Sigurno se na taj način mogu kazniti i neki od korupcionaša, ali to ne menja činjenicu da ovaj zakon nije pisan radi udara na njih.

Da je „nezakonito bogaćenje“ od korupcije bilo meta, Srbija bi već odavno uvela istoimeno krivično delo, na osnovu člana 20 Konvencije UN protiv korupcije, koje bi se odnosilo na javne funkcionere i službenike koji poseduju imovinu neobjašnjivog porekla.

To je, uostalom, bilo planirano u strateškim aktima iz 2013.

Pored ostalog, Zakon predviđa uspostavljanje posebne jedinice u okviru Poreske uprave, na čijem čelu bi bilo lice koje postavlja Vlada, na predlog ministra finansija.

Ovom formulacijom se izbegava primena Zakona o državnim službenicima na osnovu kojeg bi se rukovodilac postavljao nakon sprovedenog konkursa.

Posebna jedinica bi imala značajno veća prava u prikupljanju informacija nego što Poreska uprava ima inače, kada je reč o podacima u posedu privrednih društava i drugih fizičkih i pravnih lica.

U redovnoj poreskoj proceduri obavezu dostavljanja podataka imaju samo subjekti javnog sektora i nosioci javnog ovlašćenja.

Pitanje je koliko je ova obaveza u skladu sa ostatkom pravnog poretka, jer čak i u krivičnim istragama postoje osobe koje su izuzete iz dužnosti svedočenja.

Predlog zakona sadrži odredbe o tome šta se uzima u obzir kada je reč o imovini nekog lica, pri čemu su nabrojani glavni vidovi imovine, ali je „način i postupak utvrđivanja vrednosti imovine i prihoda fizičkog lica“ ostavljen da se uredi uredbom Vlade.

Čini se da je ovlašćenje dato Vladi preširoko, jer zakon nije utvrdio nikakve kriterijume u tom pogledu. To može otvoriti brojne sporove u vezi sa validnošću načina procene na osnovu te metodologije.

Predlog zakona i njegovo obrazloženje se ni na koji način ne osvrću na pitanje tretmana ranijih obaveznih prijava imovine veće vrednosti (2002, za imovinu vredniju od 20 miliona dinara), niti načina dokazivanja tvrdnji da je neko stvarno posedovao gotov novac iz porodične slamarice, iako će se upravo ta pitanja najčešće postavljati u primeni.

Prethodni postupak kontrole se sprovodi na osnovu javnosti nedostupnih smernica koje donosi direktor Poreske uprave, na osnovu prijave drugog organa ili po inicijativi fizičkog ili pravnog lica.

Odredba o tajnosti elemenata za planiranje kontrole je loša, jer će se tako samo pojačati sumnje u selektivnost primene.

Takve sumnje postoje i bez posebnog zakona, jer PU redovno odbija pristup informacijama, čak i kada se traži samo podatak o tome ko je bio kontrolisan.

Poreska stopa je čak 75 procenata, po čemu je ovaj zakon sličan onome od pre 19 godina, o ekstraprofitu.

Najviša normalna poreska stopa u sadašnjem zakonu je inače 20 odsto.

Ovako visoka poreska stopa ima sve karakteristike kazne i zato se teško može braniti njen opstanak u zakonu sa stanovišta svrhe postojanja poreza i jedinstva pravnog sistema.

S druge strane, ako je opravdanje za „kazneni porez“ to što je vlasnik prekršio zakon, onda bi jedino smisleno bilo oduzeti mu celu „nezakonito stečenu“ imovinu (100 odsto), a ne ostaviti mu vlasništvo nad jednom četvrtinom.

Na kraju, vredi ponoviti da je uvođenje bilo kog vanrednog mehanizma u pravni sistem loše. Sva pitanja koja mogu da se reše u okviru sistemskih propisa treba rešavati upravo na tom mestu.

U skladu sa tim, sve ono što nije dovoljno dobro u vezi sa postojećim sistemom unakrsnih provera u Zakonu o poreskom postupku i poreskoj administraciji treba rešavati upravo u okviru tog zakona, a ne kroz neki poseban zakon, jedinicu i postupke.

Takođe, treba ponovo reći da ni do danas nismo čuli zbog čega zakonski mehanizmi, od kojih neki postoje već 18 godina, nisu doneli rezultate koje vlast obećava ovim novim propisom.

Ukoliko za neuspeh nisu bili ključni uzroci normativne prirode, ne bi bilo naročito razložno verovati ni da će neke nove norme rešiti probleme.

Najvažnije, bez obzira na trenutni propagandni potencijal, bilo bi veoma opasno i za pravni sistem i za budžet, da ovaj zakon bude usvojen a pogotovo da stupi na snagu pre nego što bude ispitana ustavnost ključnih normi.

Na kraju krajeva, to bi moglo biti kontraproduktivno sa stanovišta marketinga i za same nosioce vlasti, koji će očigledno to ostati i posle aprilskih izbora.

Ovi, i mnogi drugi problemi bili su izneti tokom javne rasprave o nacrtu zakona.

Ministarstvo pravde se na njih nije ni osvrnulo u obrazloženju predloga zakona, niti je objavilo (inače obavezan) izveštaj sa javne rasprave koji bi sadržao i razloge zbog kojih predlozi nisu prihvaćeni u konačnoj verziji.

 

(Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija)

Foto Vranje News